观点：警惕“次级制裁”的新玩法
编者按
6月26日，美国总统拜登(Joe Biden)与七国集团(G7)成员国领导人在德国巴伐利亚阿尔卑斯山（Bavarian Alps）会晤首日讨论了如何制定俄罗斯石油购买价格上限的机制，并指示各自国家的相关部长拟定细节。
随着国际油价攀升至创纪录水平，通货膨胀已成为拜登政府的首要经济政策重点。但是俄乌冲突之后，西方国家的制裁措施导致国际油价飙升，为避免这种结果，G7国家的高级官员讨论计划给“保险禁令”开一个口子，设定俄罗斯石油售价上限，并运用“次级制裁”确保石油运输符合上限规定。按照这一构想，如果售价低于上限，保险公司和其他金融服务提供商仍可以为俄罗斯石油的运输提供保险服务。但是，鉴于其复杂性，价格上限的细节迟迟搞不定。沙利文说，“这是一种新概念，旨在应对全新的挑战，即如何有效对付一个石油日出口量高达数百万桶的国家。”
那么西方国家能否通过“保险禁令+次级制裁”在不给国际油价造成太大压力的情况下，实现削减俄罗斯的能源收入的目标吗？我们尝试进行了初步分析，谨供参考。
2022年3月8日，美国总统拜登签署第14066号行政令，宣布禁止美国进口俄罗斯石油、部分石油产品、液化天然气和煤炭等，并禁止美国人对俄罗斯能源行业进行新的投资，禁止美国人为投资该行业的外国公司提供融资（除非获得授权）。华盛顿给予企业45天的豁免期（至4月22日）来终止现有的俄罗斯能源供应合同，当时美国“疯狂”购买了大量的俄罗斯原油。
5月19日，七国集团（G7）的财长会议上，美国财长耶伦(Janet Yellen)表示正在讨论使用“次级制裁”（secondary sanctions）的方式，限制俄罗斯向第三国出售石油或维持在一定的价格区间。讨论的背景是西方对俄的能源制裁已导致国际油价大幅上涨、欧洲能源短缺、通货膨胀严峻等经济和社会问题，美国亟须帮助盟友化解这些矛盾。与此同时，俄罗斯的石油出口量还在增加，加上石油价格上涨，俄罗斯的石油收入比去年同期有所增长，因此美国对俄的能源制裁目的未达预期。
6月3日，欧盟第六轮制裁俄罗斯的方案正式生效，核心内容是对俄罗斯石油禁运，逐步禁止通过船舶运输俄罗斯的原油和精炼燃料，并提出禁止为俄罗斯石油运输提供保险的措施。由于欧洲从俄罗斯进口石油数量巨大，并在全球范围内承保大部分的石油运输，因此欧盟对俄罗斯的制裁举措进一步推高了全球油价。这突显出西方制裁政策是“双刃剑”，在试图惩罚俄罗斯的同时，也对全球经济造成损伤。
6月8日，耶伦在美国国会的听证会上解释拜登政府将采取举措来应对通胀，并提到美国正与欧洲盟友进行“极其积极” 的会谈，讨论组建买家卡特尔组织（cartel）并对俄罗斯石油价格设定上限的行动，目标是让俄罗斯石油在全球市场上继续供应给印度和中国等买家，进而有助于缓解美国的通胀。同时，这些措施能够继续打击俄罗斯经济，构建一个西方国家可以用来限制俄罗斯石油销售收入的新机制。
6月26日，美国总统拜登(Joe Biden)与七国集团(G7)成员国领导人在德国巴伐利亚阿尔卑斯山（Bavarian Alps）会晤首日讨论制定俄罗斯石油购买价格上限的机制。G7领导人将指示各自国家的相关部长拟定细节，这将形成一个由西方国家及其盟友组成的买家集团。目前还没有何时敲定的时间表。
随着国际油价攀升至创纪录水平，通货膨胀已成为拜登政府的首要经济政策重点。美国官员还在考虑尽快取消对华关税以应对高通胀，并计划7月份访问中东讨论应对能源价格飙升。如果运用“次级制裁”和“保险禁令”等措施对俄罗斯石油设置价格上限，让其流入市场以减少能源短缺，从而压低全球油价至合理水平，减少因对俄制裁造成的通货膨胀，还能限制俄罗斯的能源收入的新机制，这对西方国家来说可谓“一举多得”。
基于以上的美国及其盟友的外交动作或政策目标的情况，我们尝试分析这个策略能否实现或者如何实现，在此“抛砖引玉”供专业人士深入研究和共同探讨。
拜登在德国与其他G7领导人会面。图片来源：POOL/REUTERS
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能源制裁“工具箱”
在俄乌战争的一百多天时间里，我们看到战场上硝烟弥漫、战火纷飞，非常残酷的场面，但是隐形的战场中也许更加的惊心动魄，比如经济战、金融战、信息战、科技战、合规战、能源战........这些都在影响着我们的日常生活，比如俄乌粮食运不出来，物价水平提高了，汽车加油成本增加了......所以战争风险的传导性，与疫情的传染性类似，地球是一个风险共同体，人类命运也是如此。
那么，我们看看美国、欧盟及英国等盟友在对俄罗斯开启“能源战”（能源制裁）的“工具箱”里会有哪些“武器”，比如近期大家谈论比较多的有：提高关税、保险禁令、次级制裁等。我们逐一分析。
一、关税措施
关税措施一直都是“工具箱”的“常规武器”。美国已与欧盟多次讨论考虑对俄罗斯石油的进口设置关税的选项，试图来缓释因对俄罗斯石油禁运之后所导致的全球能源价格上涨问题。甚至说如有必要，关税措施或将会在石油禁运之前生效。根据6月3日生效的欧盟第六轮制裁措施，欧盟将自2022年12月5日起禁止海运方式进口俄罗斯原油。
关税措施对俄罗斯从石油销售中获得的收入有直接的影响，比如关税将减少俄罗斯的石油销售收入，同时仍然允许欧洲购买石油，可以减少全球能源市场的压力。但是欧盟第六轮制裁措施中没有关税措施，不确定是否会在第七轮制裁中涉及。但我们关注到俄罗斯已宣布，从2022年6月1日起，俄罗斯石油出口税每吨将下调4.8美元至44.8美元。俄罗斯方面主动降低石油出口税，相当于折扣销售，减少俄方的石油收入，同时也是为了增加石油出货量，似乎也可以适当抵消石油进口方试图增加的关税。
另外，关税措施已经在中美贸易战中被证明并不奏效，而且耶伦在美国国会作证时已表示拜登政府正在考虑降低对中国进口商品征收的关税，藉此缓解通货膨胀。随着能源和食品价格飙升推高物价，美国消费者价格指数同比升幅在5月份达到了8.6%，创下40多年来的最高水平，也创下了自1981年12月以来的最快升速，而5月份的上升是由能源价格的急剧上涨推动的，能源价格同比上涨了34.6%。
假如西方国家对俄罗斯石油提高关税，但是关税的收入不在于油桶数量，而在于石油价格，最后买单的还是欧洲用户，欧洲民众已经为价格上涨表示不满，如果再增加关税价格，或将出现更多反对的声音，从而打破美欧“一派和谐”的盟友关系，并可能会导致之前的几轮制裁措施被取消或减少。普京的公开讲话中已提到欧洲试图摆脱俄罗斯能源供应，无异于在“经济自杀”（economic suicide）。
二、保险禁令
根据《华尔街日报》报道，一些石油交易员和船东认为，欧盟能伤害俄罗斯的最厉害的金融武器之一就是，禁止欧洲公司为运输俄罗斯石油的油轮提供保险。因为很少有公司愿意使用没有保险的油轮运输石油，而作为十年前迫使德黑兰就其核计划进行谈判的努力一部分，保险禁令曾有效阻止了伊朗的石油出口。
欧盟为了更彻底的阻止俄罗斯石油运输，还与英国协同一致，共同对俄罗斯石油实施保险禁令，试图切断其原油出口的能力。因为欧盟担心如果伦敦方面继续提供保险，那么会存在公平竞争问题以及制裁效力问题。
保险禁令同样也是一把“双刃剑”，虽然能够提高俄罗斯向欧洲及亚洲出售石油的难度，减少俄罗斯能源收入，但是同时也将减少国际石油供应（如果OPEC增产不充分的情况下），从而导致国际石油价格维持在高位或进一步上涨。因为如果禁止为运输俄罗斯石油的油轮投保，油轮将根本无法装载俄罗斯石油，那么石油贸易商将减少运输俄罗斯石油。
根据过去50年石油供应与石油价格的走势分析，供应减少1%会导致价格上涨7%-10%。俄罗斯的石油出口约占世界石油产量的8%，我们可以想象一下，如果俄罗斯石油出口能力受限过大，那么国际油价将会非常昂贵，这无助于实现西方国家希望缓解通货膨胀压力的目的。
与此同时，俄罗斯政府已经声称可以通过与友好国家合作来绕过保险禁令，比如通过国家担保形式来确保石油供应的安全。梅德韦杰夫曾表示: “西方知道，他们仍然会寻找‘灰色’计划，以绕过他们自己制定的愚蠢的制裁措施，获得我们的原料，并以某种方式支付费用。”
石油贸易商也在努力模糊俄罗斯石油的原产地，以保持这些石油贸易的顺利进行。这些石油被隐藏在汽油、柴油和化工等混合精炼石油产品中。俄罗斯石油也在海上进行“船对船”转运，这是效仿伊朗和委内瑞拉石油贸易的办法。据航运公司称，此类石油转运多发生在地中海、西非海域和黑海，然后这些石油被运往中国、印度和西欧。
还有，欧盟的石油制裁方案，并未限制从哈萨克斯坦等第三国开采石油，然后通过俄罗斯港口或管道运输出口，这提供了伪装石油原产地的机会。因此，各种逃避制裁的变通措施已经开始显现，这都会降低这些石油禁运和保险禁令的制裁效力。
因此，英国和欧盟仍在制定保险禁令的细节，并寻求获得所有欧盟成员国的支持。保险禁令将在六个月内逐步实施，这可以让俄罗斯有足够时间寻找替代保险的工具。
三、“次级制裁”
根据美国的经济制裁规则，“一级制裁”（Primary Sanction）是针对与美国有连接点（U.S. Nexus）的行为人，如果违反美国特定制裁项目的情况下开展的制裁措施，无论行为人是否是美国人；而“次级制裁”（Secondary Sanctions）针对的是非美国(第三国)行为人，如果与美国制裁对象开展的特定交易（有次级制裁效力的情况下），无论行为人是否有美国连接点，均可能被美国制裁。
因此，如果G7财长会议讨论的“次级制裁”手段对俄罗斯石油价格设限，那么针对的主要就是俄罗斯石油的买家，比如中国、印度、土耳其，也包括欧洲各国。如果买家未按“次级制裁”的规则（比如设定的价格上限之内）开展业务，将会被受到次级制裁。
这里讨论的“次级制裁”是一种创新玩法，与我们平时理解的“次级制裁”略有不同，或者说实现目的不同。之前我们熟悉的“次级制裁”是限制或恐吓第三国与被制裁对象进行交易，否则会被制裁；而此次讨论的“次级制裁”在俄罗斯能源方面的应用场景，不是不让第三国采购俄罗斯石油，而是控制第三国在被限制的价格范围内采购，比如按国际油价的折扣价格采购才可以。
这是采取“疏导”策略，而不是“堵截”的方式，既能让俄罗斯石油在可控范围内流入市场，适当满足市场需求，减轻油价上涨压力，又能减少俄罗斯的石油收入（需要精确建模计算利益相关方的得失情况。）
由此可见，美国通过“次级制裁”手段对俄罗斯石油价格设限的策略，是一种所谓的“聪明制裁”的创新思路，虽然在伊朗石油方面进行过尝试，制裁了一些石油贸易企业，但相对俄罗斯石油的体量来讲，尚不可同日而语。近期美国的制裁行动将俄罗斯与伊朗、朝鲜等石油走私和洗钱网络相联系，也凸显出对俄罗斯的持续经济孤立策略。
但是，俄罗斯以及石油买家们，凭什么会遵循美国的“次级制裁”的规则，如果不按这个玩法，会有哪些后果？美国将如何开展“次级制裁”才能有效达到所谓的战略目标？这当中的确还有很多细节需要探讨。
德国前总理默克尔、俄罗斯前总统梅德韦杰夫和其他欧洲官员在2011年北溪天然气管道启动仪式上。图片来源：SEAN GALLUP/GETTY IMAGES
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能源制裁“组合拳”
欧盟第六轮制裁于6月3日生效，第七轮制裁计划已在制订之中，预计近日发布。关于第七轮的制裁措施，美国副财政部长阿德耶莫(Wally Adeyemo)在6月初就前往伦敦，其他财政部官员也在与英国和欧洲各国讨论制裁问题。
按照G7国家在德国峰会上的声明，以及耶伦在美国国会听证会上的表态，再联系到七国集团财长讨论的议题，我们初步可以判断，美欧在对俄能源制裁方面将可能打一套“组合拳”，在逐步开启石油禁运的同时，推出保险禁令和价格限制机制，并运用“次级制裁”的震慑力进行“长臂管辖”。
那么这套“组合拳”怎么出招呢？个人认为西方政府的“打法”预计至少有“三板斧”：首先，组建卡特尔买家俱乐部或石油输出国组织（OPEC），并设定一个石油价格上限；其次，欧洲及英国保险公司只允许承保价格上限以下的非欧美国家石油运输服务；第三，通过“次级制裁”来打击未遵循以上规则的涉俄石油买卖行为。
接下来，我们尝试着拆解这些招数，看看这套“拳法”的力道如何？
一、价格上限：
如何为俄罗斯石油设定一个合理的、可行的价格上限？
要弄清楚这个问题，我们需要先了解石油为什么以美元计价的。长话短说，1973年中东战争，石油价格猛涨，欧洲等发达国家“受伤严重”，美国与沙特等石油输出国组织（OPEC）成员国谈判约定以美元作为唯一定价货币，由此开启“石油美元”时代。同年，布雷顿森林体系瓦解，美元霸权开始确立。
正如马克·吐温（Mark Twain）所说：“历史不会重复，但会押韵。”（History doesn’t repeat itself, but it rhymes.）如今，俄乌战争，国际油价上涨，欧洲能源紧张，美欧开始与OPEC成员国讨论成立卡特尔（cartel）石油买家俱乐部，对俄罗斯石油设定价格上限。
因为石油是以美元计价的，所以价格上限可以通过与OPEC的价格体系挂钩，并进行反向操作；价格上限由组建的卡特尔买家俱乐部，动态发布石油价格，约束石油买卖行为，甚至可以调控石油生产量，以及石油贸易运输网络等。
所以，价格上限既需要足够高，至少高于边际生产成本，才会让俄罗斯有意愿按此价格出售石油；同时，价格上限还需要足够低，至少低于国际标准油价的折扣比例，才会让石油买家愿意按此价格采购石油。这个卡特尔组织还可能通过控制需求侧来限制供给侧的价格。
二，约束机制：
俄罗斯是世界主要产油国之一，拥有复杂的石油生产、贸易、运输和金融结算等价值链，仅仅通过价格上限其实难以奏效。因此还需要配套约束机制，甚至激励机制。
西方国家要让俄罗斯石油有序流向市场，还要有激励和约束机制。如果遵守石油价格上限规则，石油买家可以安全采购俄罗斯石油，并获得“保险禁令”的豁免权，从而降低石油进口成本；如果不遵循规则，则可能会受到“次级制裁”。比如，建立联合执法小组，对违反“次级制裁”约定的价格上限采购俄罗斯石油的行为，按“次级制裁”规则进行执法检查或和解谈判。
因为“次级制裁”的行为主体是非美国人，所以卡特尔组织（cartel）中的买家应该是除了美国之外的其他国家，比如欧洲国家、日本、中国、印度、土耳其等。由于英美都已发布俄罗斯能源禁运措施，所以英美或许不会是被约束的行为主体。然而中国、印度、土耳其三个国家都没有表态对俄罗斯进行制裁，所以这个卡特尔组织内部预计会进一步细化制裁规则，以保护其美国盟友，对非盟友进行约束。（这或将导致不公平、不公正现象，所以这个组织还需要有争端解决机制。）
三，安全保障：
只有让交易链条中的多个利益相关方，都能够顺利交易、安全运输、放心结算，这套机制才能够顺利执行下去。现阶段，尤其是运输安全和资金结算畅通尤为重要。
国际石油运输一般通过两种途径：一是船舶运输方式，通过船舶将原油和成品油运到世界各地；但是俄罗斯石油的船舶运输路径涉及的很多港口、船舶运营公司、乃至船舶本身被美欧英进行了制裁或禁运限制，除非美国适当取消一些限制措施，或者授权允许更多的船舶开展石油运输行为；二是管道运输方式，鉴于北溪1号、北溪2号管道都受到制裁，俄罗斯通过黑海到土耳其的两个管道运力不够，设备老化，所以如何向欧洲及其他国家进行能源传输方式或制裁措施有待调整。
根据欧盟的第六轮制裁规则，海运模式是受到石油禁运和保险禁令措施的，因此印度、土耳其等石油进口国会更容易受到“次级制裁”的影响。中国与俄罗斯之间虽然有管道运输不受美国限制，但管道的运力还比较小，在今年2月份签署长期能源合作协议，加大在原油、天然气和低碳发展领域的合作，所以船舶运输方式还是重点，其中的运输安全也是重点考虑的问题。
除了运输的安全之外，石油支付结算也是一个大问题。西方国家的金融制裁措施已经基本切断了俄罗斯的金融体系，目前可以开展能源交易结算的银行较少，比如俄罗斯天然气工业银行（GazpromBank）可以为一些欧洲的能源采购项目提供金融服务（根据俄罗斯的“卢布结算令”，欧洲企业需要开具欧元账户和卢布账户，并通过类似外存内贷的方式，避免通过SWIFT报文系统来跨境信息传输，以遵循欧盟制裁令）。
但是，如果通过“保险禁令”+“次级制裁”对俄罗斯石油价格设限，允许更多俄罗斯石油流入市场，那么预计还需要更多的金融系统被允许参与其中，保障资金跨境交易的畅通，但这个考验着欧盟制裁措施的灵活性，因为前几个月制定的几轮制裁举措，就要被新的手段所颠覆或者调整，会让各国认为欧盟的制裁政策缺乏连贯性和一致性。
预计G7国家领导人讨论的内容还会有很多配套措施，七国集团（G7）显然还需要对利益相关者进行平衡，还要有很多挑战性工作要开展，但留给他们的时间不多了，美国的中期选举即将召开，欧洲民众抗议通胀的游行一直没有停歇.....还有如果在寒冷的冬季到来之前，相关行动还未开展或被“破局”，那么西方国家也难以达到战略目标。这些都考验着美国及其盟友们的政治协调能力和经济利益的平衡能力。
总之，俄乌冲突叠加新冠疫情的“百年未有之大变局”之时，国际经贸秩序也在发生着深刻变化，因此各能源生产企业、贸易企业、运输企业、金融机构等价值链条上的行为主体，建议高度关注美国及其盟友主导的“石油禁运”+“保险禁令”+“次级制裁”的这些新动作，“未雨绸缪”做好风险的战略预判，及时开展相关风险的应对工作。
“道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。” 谨以此文抛砖引玉，大家共同探讨企业高质量可持续发展之策。
作者：马建新 道琼斯风险合规中国负责人
道琼斯公司(Dow Jones) 创建于1882年，旗下有道琼斯指数, Barron's《巴伦周刊》, WSJ《华尔街日报》, MarketWatch, Factiva, Risk & Compliance等品牌。“道琼斯风险合规”是风险管理和合规治理全球领先品牌，由道琼斯风险合规中国团队运营。欢迎您关注公众号或联系道琼斯风险合规中国负责人：Johnson.Ma@dowjones.com